Die Macht von Kaufkraft und Rechtsstaat nutzen
Zugespitzt formuliert, könnte die Ausschreibung neuer Arbeitskleidung für Gemeindebedienstete in Gramatneusiedl die Arbeitsbedingungen in den Sweatshops der outgesourcten Bekleidungsindustrie in Bangladesch verbessern. Der Hebel dafür heißt Socially Responsible Public Procurement (SRPP), übersetzbar als sozial verantwortungsvolle öffentliche Beschaffung. Für die Gestaltung von Ausschreibungen – von der Ebene des EU-Staatenbundes bis hinunter auf Gemeindeebene – wurde 2014 eine EU-Direktive erlassen, die mehr Spielraum für die Berücksichtigung sozialer und ökologischer Standards bei der öffentlichen Auftragsvergabe gibt. In einem gemeinsamen Projekt, gefördert vom Wissenschaftsfonds FWF und der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG), beschäftigen sich Cornelia Staritz und Kirstoffer Marslev von der Universität Wien, Gale Raj-Reichert vom Bard College Berlin sowie Leonhard Plank und John Watt von der Technischen Universität Wien damit, worauf geachtet werden muss, um mit öffentlicher Beschaffung die Labour-Governance – also die Gestaltung und Regulierung von Arbeitsbeziehungen – in globalen Produktionsnetzwerken zu verbessern.
„Freiwillige, private und firmenspezifische Instrumente zu Arbeitsstandards in globalen Produktionsnetzwerken sind gut erforscht. Es zeigt sich, dass sie schwer durchsetzbar sind und bisher keine systematischen Verbesserungen brachten. Wir untersuchen Instrumente, die den Marktzugang regeln und der öffentlichen Hand Möglichkeiten bieten, bessere Labour-Governance zum Beispiel in der globalen Bekleidungs- und Elektronikbranche einzufordern“, beschreibt Entwicklungsökonomin Cornelia Staritz ihre Forschungsziele.
Outsourcing von Produktion und Verantwortung
Immer wieder schaffen es Fälle grober Vernachlässigung von Umwelt- und Sozialstandards in die Medien. Geringe Löhne, hohe Arbeitsintensität, entgrenzte Arbeitszeiten, Sicherheitslücken: Der Einsturz des Rana-Plaza-Gebäudes in Bangladesch oder die Todesfälle bei Foxconn in China rüttelten Konsument:innen wieder einmal wach. Die Ökonomin Cornelia Staritz arbeitet am Institut für Internationale Entwicklung der Universität Wien zu internationalem Handel, globalen Produktionsnetzwerken und Entwicklungsstrategien von Ländern des globalen Südens. Im Zentrum stehen dabei die ungleichen Beziehungen von Staaten und Leitfirmen in Ländern des globalen Nordens wie in der EU und den USA zu Staaten und Firmen in Afrika, Asien und Lateinamerika und ihren Arbeiter:innen in globalen Produktionsnetzwerken. Alleine die Europäische Union kann den Zugang zu einem Markt mit knapp 450 Millionen Menschen mit Blick auf das Wohl von Arbeiter:innen und Umwelt gestalten. Sosehr die Coronapandemie die Forschungsarbeit auch erschwerte, brachte sie doch die Themen öffentliche Beschaffung, Versorgungssicherheit, Umweltkriterien, Sozialstandards und Verantwortung in der EU aufs Tapet.
Gewusst wie
Mit einer Revision der EU-Direktive zu öffentlichen Vergaben wurden 2014 die Möglichkeiten erhöht, ökologische und soziale Standards in die Ausschreibung einfließen zu lassen. Um die Frage zu beantworten, was die Chancen der Anwendung und die Auswirkungen solcher Standards sind, entwickelte das interdisziplinäre Projektteam einen konzeptuellen Rahmen. Staaten werden darin als hybride Akteure aus „Käufer und Regulator“ verstanden. Veranschaulicht mit Beispielen aus der Beschaffungspraxis in Schweden und Deutschland wurde aufgezeigt, wie Staaten sich für SRPP in globalen Produktionsnetzwerken einsetzen können. „Unser Rahmen hilft zu verstehen, welche Einflussmöglichkeiten es gibt, wenn der politische Wille vorhanden ist“, betont Staritz.
Das Konzept soll sich für die Anwendung in Forschung, Politik und Praxis als nützlich erweisen. Behörden, Beschaffungsagenturen, NGOs oder Einkäufern wird aufgezeigt, welche Chancen, aber auch Hürden dabei auftauchen können. „SRPP ist ein Instrument, das die Einkaufsmacht staatlicher Stellen in der EU, also das Volumen der Beschaffung, in die Waagschale wirft und für den Marktzugang soziale und ökologische Standards einfordern kann“, erklärt Cornelia Staritz.
Alle vier Machtfaktoren nutzen
Der Wert der EU-weiten öffentlichen Beschaffung wird mit 14 bis 19 Prozent des Bruttoinlandsprodukts der Europäischen Union beziffert, ist aber aufgesplittet von den EU-Behörden bis zum Landesspital, von der Universität bis zur Gemeinde, von Ministerien bis zu Magistraten. Um diese Käufermacht ausspielen zu können, müssen Akteure aber auch andere Machtfaktoren beachten, die mit der Rolle der EU als Regulatorin zusammenhängen. Vier Machtfaktoren entlang des gesamten Vergabeprozesses entscheiden darüber, ob und wie SRPP eingesetzt werden kann. Es sind dies die legislative Macht (nationale Gesetze für öffentliche Ausschreibungen), die institutionelle Macht (Kompetenz in internationalen Ausschreibungen und Kontrolle der Kriterien in anderen Ländern), judikative Macht (Gerichtsentscheidungen als Orientierungspunkte für die Vergabepraxis) und diskursive Macht (Reframing von Begriffsfeldern wie jenem der strategischen öffentlichen Beschaffung).
In Österreich sieht Staritz den vorhandenen Spielraum aus der EU-Direktive bei der Umsetzung in die nationale Gesetzgebung nur teilweise genutzt. Der Föderalismus ist stark ausgeprägt, was die Käufermacht reduzieren kann, aber die Bundesbeschaffungsagentur unterstützt auf verschiedenen Ebenen die Vergabepraxis. Bisher allerdings kaum bei der Integration sozialer Standards im Kontext von globalen Produktionsnetzwerken. Auch ein zweites Instrument zur Labour-Governance durch Kontrolle des Marktzugangs wurde untersucht. Bilaterale Freihandelsabkommen, wie zuletzt zwischen der EU und Vietnam, können schon vor der Ratifizierung an Bedingungen geknüpft werden, etwa an die Umsetzung der Kernübereinkommen der Internationalen Arbeitsorganisation ILO der Vereinten Nationen.
Zur Person
Cornelia Staritz ist Tenure-Track-Professorin für Entwicklungsökonomie am Institut für Internationale Entwicklung der Universität Wien. Sie ist außerdem Senior Research Associate bei der Österreichischen Forschungsstiftung für Internationale Entwicklung (ÖFSE) und Research Associate bei Policy Research on International Services and Manufacturing (PRISM) am Department of Economics der Universität Kapstadt. Sie promovierte in Wirtschaftswissenschaften an der New School for Social Research in New York und an der Wirtschaftsuniversität Wien. Das deutsch-österreichische Forschungsprojekt „Labour-Governance in globalen Produktionsnetzwerken“ endet im Juni 2022 und wird vom Wissenschaftsfonds FWF mit 161.000 Euro gefördert.
Publikationen & Beiträge
Raj-Reichert G., Staritz C., Plank L.: Conceptualizing the Regulator-Buyer State in the European Union for the Exercise of Socially Responsible Public Procurement in Global Production Networks, in: Journal of Common Market Studies 2022
Marslev K., Staritz C.: Towards a stronger EU approach on the trade-labor nexus? The EU-Vietnam Free Trade Agreement, domestic labor reforms and social struggles in Vietnam, Working Paper, Institut für Internationale Entwicklung, Universität Wien 2021 (PDF)
Marslev K., Staritz C., Raj-Reichert G.: Worker power, state-labour relations and worker identities: Re-conceptualising social upgrading in global value chains, Working Paper, Institut für Internationale Entwicklung, Universität Wien 2021 (PDF)
