Die Balance im Budgetdiskurs

Das Budget wird gern als „in Zahlen gegossene Politik“ bezeichnet. Es enthält die Gegenüberstellung erwarteter Einzahlungen und Erträge, wie zum Beispiel aus Steuern, sowie der höchstzulässigen Auszahlungen und Aufwendungen, etwa für Transferzahlungen und Personal. In Österreich wird der Budgetentwurf traditionell von dem:der Finanzminister:in zu Jahresende für das kommende Jahr präsentiert. Neben Regierung, Nationalrat und Bundespräsident hört seit 2008 auch der Politikwissenschaftler Johannes Karremans genau zu, wie die Einnahmen und Ausgaben gerechtfertigt werden: „Mein Forschungsinteresse ist, wie nationale Regierungen bei immer mehr internationaler wirtschaftlicher Verflechtung auf die Ansprüche ihrer Wähler:innen reagieren und gleichzeitig den Vorgaben internationaler Institutionen wie der Europäischen Union gerecht werden können.“ Mit Unterstützung des Wissenschaftsfonds FWF hat Karremans für den Zeitraum 2008 bis 2020 verglichen, wie sich die Regierungen der EU-Staaten Österreich, Deutschland, Italien, Frankreich und Spanien im Budgetdiskurs zwischen den Polen „responsive“ (auf die Wähler:innen) oder „responsible“ (auf die Institutionen) ausgerichtet haben.

Ein bindender Fiskalpakt

Infolge der Finanzkrise hat die EU 2011 bis 2013 die Zügel angezogen und den Fiskalpakt mit der Auflage einer Schuldenbremse für die Mitgliedsländer verabschiedet. Zur Koordinierung der Wirtschafts- und Haushaltspolitik wurde 2011 weiters das Europäische Semester eingeführt, in dem die Europäische Kommission zudem die nationalen Haushalts- und Reformprogramme prüft. Für sein Postdoc-Projekt an der Universität Salzburg formulierte Johannes Karremans die These, dass die neuen Regeln in den Ländern zu strengeren Steuerregimen und mehr Ausgabendisziplin führen würden. Folglich hätten sie nicht die Möglichkeit, „responsive“ zu sein. Österreich und Deutschland gehörten dabei bereits zu den Ländern, in denen Ausgabendisziplin Teil der Wachstumsstrategie war, während Italien, Frankreich und Spanien größere Schwierigkeiten hatten, die Vorgaben einzuhalten.

Die Budgetrede ist kein Debattenbeitrag, sondern eine gut vorbereitete Argumentation, die sich neben dem Parlament auch an die Europäische Kommission, die Medien, den Finanzmarkt etc. richtet: „Ich codiere die Budgetreden Satz für Satz und kann mit der von mir entwickelten Methode nationale Budgetpläne vergleichen. Es ist zwar unmöglich zu erfassen, was Regierungen wirklich denken, aber mit meiner Methode kann ich die Kriterien festmachen, nach denen Regierungen ihre Politik vom Parlament bewerten lassen. Die Methode funktioniert über den Vergleich“, erläutert der Politikwissenschaftler. Zudem sieht sich Karremans die Regierungsprogramme an und misst letztlich, wie stark sich eine Regierung im Budgetdiskurs responsive oder responsible ausrichtet.

Erst Disziplin, dann Fokus auf Zufriedenheit

Tatsächlich stellten die Regierungen der fünf verglichenen Länder zwischen 2009 und 2013 die fiskalische Disziplin und die Notwendigkeit, Schulden zu reduzieren, in den Mittelpunkt ihrer Rechtfertigungen. Folge dieser Politik war letztlich in allen fünf Ländern eine große Unzufriedenheit der Wähler:innenschaft. „Ab 2014 unterscheiden sich die inhaltlichen Motive, aber in allen fünf Ländern kommt eine Politik der Responsivität zurück, jeweils passend zur Parteiideologie. Auch die Europäische Kommission rückt vom Austeritätsprinzip ab und lockert die Vorgaben zu Staatsausgaben. Mit Corona – Stichwort „Koste es, was es wolle“ – hat sich das ganze Paradigma noch weiter verschoben“, kommentiert der vergleichende Politikwissenschaftler die Entwicklung.

Ein wichtiger Moment im Demokratiezyklus

Mit dem Fokus auf die Budgetrede sieht sich der Wissenschaftler als einziger „diesen Moment zwischen den Wahlen im Zyklus einer Demokratie an, wo sich Regierungen für ihre Budgetpolitik rechtfertigen – entweder mit Wahlversprechen oder der Verantwortung für den Staatshaushalt. Gemeinsam mit allen anderen wissenschaftlichen Perspektiven machen wir uns so ein Bild von der Demokratie.“ Österreich sieht der Politikwissenschaftler zwischen 2012 und 2018 relativ balanciert, es habe sich auch während der Eurokrise sowohl an den institutionellen Vorgaben als auch am Wahlvolk orientiert.

„Die Ungleichheit ist in Österreich geringer als in Deutschland. Den Grund dafür sehe ich im Regierungshandeln während der Eurokrise, wo ein Ausgleich zwischen Fiskaldisziplin und Aufmerksamkeit für soziale Belange verfolgt wurde. In Deutschland war die Haushaltspolitik dagegen zwischen 2009 und 2013 beinahe vollständig von einer Sparpolitik geprägt und die wachsende Ungleichheit wurde im Haushaltsdiskurs bagatellisiert.“ Binnen zehn Jahren schwenkten alle fünf untersuchten EU-Staaten um: von der Defizitreduktion für robuste Finanzmärkte, die Ausgaben finanzieren, hin zu einem größeren Defizit durch Staatsausgaben als Investition in künftiges Wachstum. Ein Nebenprodukt dieser Strategie ist, dass sie sich so alle mehr Raum für die Einhaltung von Wahlversprechen schaffen.

Zur Person

Johannes Karremans ist Research Fellow am European University Institute in Florenz (Italien). Davor war er als Postdoc am Department für Politikwissenschaft der Universität Salzburg und leitete dort das im Rahmen des Lise-Meitner-Programms vom Wissenschaftsfonds FWF finanzierte Projekt zum Vergleich der Budgetdiskurse in der Eurozone. Er absolvierte sein PhD-Studium am European University Institute (2017), den Master an der Vrije Universiteit Brussel (2012) und den Bachelor an der VU Amsterdam.

Publikationen

Karremans J.: This Time Wasn’t Different: Responsiveness and Responsibility in the Eurozone between 2007 and 2019, in: Journal of Common Market Studies 2021

Karremans J., Kaltenleithner J.: Is Austrian budgetary policy still “political”? A cross-time comparison of budget speeches, in: Austrian Journal of Political Science, Vol. 50, 2021

Garzia D., Karremans J.: Super Mario 2: comparing the technocrat-led Monti and Draghi governments in Italy, in: Contemporary Italian Politics, Vol. 13, 2021

Karremans J.: Political alternatives under European economic governance: evidence from German budget speeches (2009–2019), in: Journal of European Public Policy, Vol. 28, 2020